一、问题的提出
2013年11月14日，某公租房管理中心与陈某签订《某小区保障性住房租赁合同》约定将某套保障性房屋出租给陈某居住使用。合同第一段载明：“根据住建部〔2012〕11号《公共租赁住房管理办法》、湘政办发〔2012〕111号《湖南省保障性住房分配和运营管理暂行办法》和《某市公共租赁住房管理暂行办法》的规定及住房保障管理部门对陈某资格的审核，同意陈某承租某小区保障性住房。按照《中华人民共和国合同法》的相关规定，经双方协商达成本协议。”合同第2条约定：“租赁期为2014年1月1日至2014年12月31日，如租赁期满需续租，陈某应在租赁期满三个月前提交书面续租申请及承租资格审查资料，报上级管理部门审批，符合条件的，双方重新签订租赁合同。租赁期满或不再符合承租保障性住房的，应如期腾退该房屋。”合同第7条还约定了公租房管理中心可以行使单方解除权并收回出租房屋的情形。合同第12条约定：“本合同发生的争议，双方应协商解决，协商不成的，可向岳阳仲裁委员会申请仲裁裁决。”
合同到期后，双方未重新签订租赁合同，陈某继续承租案涉保障性房屋至今。2023年，公租房管理中心认为陈某不再符合保障性住房的承租条件，要求其腾退承租房屋，陈某未予理会。公租房管理中心遂向岳阳仲裁委员会申请仲裁，请求解除案涉保障性住房租赁合同并要求陈某腾退承租房屋。
有观点认为，根据2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，政府投资的保障性住房租赁协议属于行政协议，行政协议纠纷应适用行政诉讼，不能适用仲裁。那么，本案保障性住房租赁合同纠纷是否因此而不能适用仲裁？
二、法条检索
1.《中华人民共和国仲裁法》第2条 平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。
2.《中华人民共和国仲裁法》第3条 下列纠纷不能仲裁：（一）......（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第12条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（一）......（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
4.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）......（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；
5.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条 公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。
6.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第26条 行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。
7.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。
三、法律分析
首先，根据住建部〔2012〕11号《公共租赁住房管理办法》（以下简称《公租房管理办法》）第3条规定，公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。换言之，公共租赁住房（以下简称公租房）存在政府投资、社会力量投资以及合资三种类型。而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第2条列举的有名行政协议仅为“政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”，按照文义解释，只有政府投资的保障性住房的租赁协议才是行政协议，由社会力量投资的保障性住房的租赁协议则并非行政协议。本案中，无证据证明案涉保障性住房系由政府投资，故不能径行援引《行政协议规定》第2条来认定本案保障性住房租赁合同属于行政协议。
其次，根据《行政协议规定》第28条之规定，即便本案保障性住房租赁合同系政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，即其属于行政协议，也因其签订于2015年5月1日之前而无法适用现行《行政诉讼法》及《行政协议规定》，而应适用当时的法律、行政法规及司法解释。因此，本案无法直接适用《行政协议规定》第26条来确认仲裁条款无效，而应适用《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）来考察本案纠纷是否属于《仲裁法》规定的仲裁适用范围。
根据《仲裁法》第3条之规定，依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。本案保障性住房租赁合同纠纷是否属于“依法应由行政机关处理的行政争议”？显然不属于，理由有二：一是《公租房管理办法》第29条、30条、31条均规定在相关争议情形下“公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼”以解决争议，可见上述情形下的争议属于应由司法机关处理的争议，不属于应由行政机关处理的争议；二是《行政复议法》规定的行政复议范围内的行政争议事项系属于依法应由行政机关处理的行政争议，但是保障性住房租赁合同争议并未纳入行政复议范畴。因此，本案纠纷适用仲裁并未违反《仲裁法》第3条的规定。
根据《仲裁法》第2条之规定，平等主体之间的合同纠纷可以仲裁，那么本案公租房管理中心与陈某是否属于平等主体？首先，公租房管理中心不是行政机关，住房保障主管部门才是行政机关，公租房管理中心系住房保障主管部门委托的对公租房进行运营管理的运营服务单位，其不属于“法律、法规、规章授权的组织”，本身不享有行政优益权，其作出的行为亦不是具体行政行为。《公租房管理办法》第四章对承租人的违法行为和违约行为作了区分，且规定了不同的处理方式，对于违法行为及违反保障性住房政策的行为，规定由住房保障主管部门（行政机关）作出相应具体行政行为后，依法申请法院强制执行；对于违约行为，未规定由住房保障主管部门（行政机关）介入处理，而是遵循民事法律规范，按照租赁合同的约定，由合同签订主体即公租房管理中心依法向司法机关寻求救济。作为租赁合同的签订主体，公租房管理中心在合同层面与陈某处于法律上的平等地位，对于承租人的违约行为，其依据合同约定的条款对承租人提起诉讼或仲裁，而非径直对承租人采取行政措施，亦体现其以平等姿态对待合同相对人。因此，本案纠纷适用仲裁并未违反《仲裁法》第2条的规定。
综上所述，本案保障性住房租赁合同纠纷并不会因为我国《仲裁法》《行政诉讼法》及《行政协议规定》中的相关规定而无法适用仲裁。
来源：岳阳仲裁委员会秘书处
作者：刘珊
声明：上述文章内容仅代表作者观点，不代表裁判立场。
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